Diskriminierungen und Beschränkungen im Steuerrecht: Rechtfertigungen (Europarecht)

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Werden grenzüberschreitende Maßnahmen im Steuerrecht beschränkt oder diskriminiert, sind die Beschränkungen oder Diskriminierungen zulässig, wenn der Gesetzgeber durch diese ein legitimes Ziel seiner hoheitlichen Interessen (z.B. öffentliche Sicherheit, öffentliche Gesundheit) verfolgt. Die legitimen Ziele sind gesetzlich nicht geregelt sondern werden durch die Rechtsprechung des EuGH geprägt. Neben den anerkannten Rechtfertigungsgründen im Steuerrecht (geschriebene und ungeschrieben beider maßen) gibt es auch nicht-anerkannte Rechtfertigungsgründe im Steuerrecht.

Dieser Beitrag ist ein Auszug aus der Dissertation von Herrn Prof. Dr. Christoph Juhn an der Universität zu Köln. Er behandelt die grenzüberschreitende Einbringung von Betriebsvermögen in Kapitalgesellschaften. Dabei ist Prof. Juhn zu dem Ergebnis gekommen, dass internationale Umwandlungvorgänge – sowohl in EU-/EWR-Staaten als auch in Drittstaaten – durch die Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit geschützt sind und damit steuerneutral möglich sein müssen. Aufgrund der Praxisrelevanz der Ausarbeitung stellen wir Ihnen diese wissenschaftliche Ausarbeitung hier auszugsweise kostenlos zur Verfügung.

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In diesem Video stellt Herr Prof. Dr. Juhn einen Teil seiner Dissertation vor zu grenzüberschreitenden Umwandlungen mit DBA-Ländern.

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Inhaltsverzeichnis

1. Geschriebene anerkannte Rechtfertigungsgründe und Bereichsausnahmen

Offene und verdeckte Diskriminierungen sowie Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit können durch die in Art. 52 AEUV genannten Gründe gerechtfertigt werden. Zulässig sind demnach Vorschriften des Ausländerrechts, durch die ein Mitgliedstaat aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit Maßnahmen ergreift, die Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten diskriminieren oder beschränken. Für steuerliche Vorschriften ist diese Ausnahmeregelung ohne Bedeutung.

Ist die Ausübung des Niederlassungsrechts mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden, kann sich ein Unionsbürger gem. Art. 51 Abs. 1 AEUV nicht auf das Niederlassungsrecht berufen. Es handelt sich hierbei nicht um einen Rechtfertigungsgrund, sondern um eine Bereichsausnahme. Allerdings kommt dieser Norm – ebenso wie Art. 52 AEUV – für das Steuerrecht keine Bedeutung zu.

Offene und verdeckte Diskriminierungen sowie Beschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit können durch die in Art. 65 AEUV genannten Gründe zulässig sein. Nach Art. 65 Abs. 1 lit. a AEUV berührt die Kapitalverkehrsfreiheit nicht das Recht der Mitgliedstaaten, „die einschlägigen Vorschriften ihres Steuerrechts anzuwenden, die Steuerpflichtige mit unterschiedlichem Wohnort oder Kapitalanlageort unterschiedlich behandeln“. Diese Steuerklausel soll dem Umstand Rechnung tragen, dass sich die Mitgliedstaaten bisher im Rahmen der geplanten Harmonisierung noch nicht auf ein einheitliches europäisches Steuersystem geeinigt haben, und erlaubt den Mitgliedstaaten daher grundsätzlich, ihre nationalen Steuervorschriften auch dann anzuwenden, wenn sie Steuerpflichtige mit unterschiedlichem Wohnsitz und Kapitalanlageort unterschiedlich behandeln.[448] Allerdings wurde der Anwendungsbereich dieser Entlastungsvorschrift durch die Erklärung Nr. 7 in der Schlussakte des Maastrichter Vertrags[449] dahingehend eingeschränkt, dass sie nur noch für steuerliche Ungleichbehandlungen zwischen Mitgliedstaaten Anwendung findet, die bereits zum 31.12.1993 bestanden haben (Stillhalteerklärung).[450] Die hier relevanten Entstrickungsnormen wurden alle nach 1993 gesetzlich kodifiziert und können daher nicht durch Art. 65 Abs. 1 lit. a AEUV legitimiert werden. Außerdem soll die Steuerklausel im Verhältnis zu Drittstaaten keine Anwendung mehr finden. Die Relevanz der Steuerklausel für die Entstrickungsnormen wurde damit faktisch auf null reduziert.[451]

2. Ungeschriebene anerkannte Rechtfertigungsgründe im Steuerrecht

2.1. Allgemeines

Sowohl versteckte und offene Diskriminierungen als auch Beschränkungen der Niederlassungs- bzw. Kapitalverkehrsfreiheit sind nach ständiger Rechtsprechung aber auch dann statthaft, wenn durch diese ein legitimes Ziel verfolgt wird, das durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist.[452] Die ständige Rechtsprechung verlangt dann aber, durch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung sicherzustellen, dass die Diskriminierung bzw. Beschränkung zur Erreichung des fraglichen Ziels geeignet ist und nicht über das zur Zweckerreichung erforderliche Maß hinausgeht.[453] Die durch eine steuerliche Norm hervorgerufene Beschränkung oder Diskriminierung kann nur durch einen steuerlichen Grund gerechtfertigt werden.[454] Hierzu hat der EuGH im Steuerrecht bisher nachfolgende Rechtfertigungsgründe zugelassen, die er gleichermaßen für Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und der Kapitalverkehrsfreiheit anwendet.[455]

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2.2. Wahrung der Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse

Im internationalen Steuerrecht gilt das Territorialitätsprinzip.[456] Danach sind Staaten berechtigt, Einkünfte zu besteuern, wenn sie einen steuerlichen Anknüpfungspunkt zum Steuersubjekt (beispielsweise den Wohnsitz oder einen gewöhnlichen Aufenthalt des Steuerpflichtigen) oder zum Steuerobjekt (beispielsweise die Belegenheit der Einkunftsquelle) vorweisen können.[457] So sind die Mitgliedstaaten berechtigt, in ihrem Gebiet ansässige Steuerpflichtige mit ihrem Welteinkommen und Gebietsfremde mit ihren inländischen Einkünften zu besteuern.[458] Korrespondierend kann den Mitgliedstaaten grundsätzlich nur die Berücksichtigung von Verlusten jener Einkunftsquelle zugemutet werden, deren Gewinne sie auch hätten besteuern können.[459] Das Territorialitätsprinzip wurde durch den EuGH in das Unionsrecht übernommen und kann nunmehr nationale Vorschriften rechtfertigen, die (aa) den Abzug ausländischer Verluste im Inland unterbinden oder (bb) in Entstrickungsfällen eine Besteuerung vorsehen.[460]

2.3. Keine Verlustberücksichtigung

In der Rs. Futura Participations und Singer[461] hat der EuGH das Territorialitätsprinzip erstmalig auch innerhalb des Unionsrechts berücksichtigt und als Rechtfertigungsgrund anerkannt. Entsprechend sind die Mitgliedstaaten berechtigt, Vorschriften zu erlassen, die die Anerkennung von Verlusten aus Einkunftsquellen ausschließen, für die dem Mitgliedstaat kein positives Besteuerungsrecht zusteht.[462] Damit erkennt der EuGH das Betriebsstättenprinzip der „Symmetrie zwischen dem Recht zur Besteuerung der Gewinne und der Möglichkeit, Verluste zum Abzug zu bringen“, grundsätzlich auch auf unionsrechtlicher Ebene an.[463]

Hinsichtlich finaler Auslandsverluste – also Verluste ausländischer Betriebsstätten oder Tochtergesellschaften, die beispielsweise aufgrund einer Liquidation nicht mehr zur Verrechnung mit künftigen Gewinnen im Betriebsstättenstaat zur Verfügung stehen – hat der EuGH eine Berücksichtigung im Ansässigkeitsstaat ausnahmsweise als geboten gesehen.[464] In der Rs. Timac Agro[465] änderte der EuGH seine Rechtsprechung teilweise und stellte fest, dass zumindest bei konzerninternen Unternehmens- und Betriebsstättenverkäufen keine finalen Verluste mehr zu berücksichtigen sind. Der BFH schloss sich der geänderten Rechtsprechung an und dehnte diese auch auf gewöhnliche Verkäufe ausländischer Einheiten aus.[466] Weil durch das Territorialitätsprinzip nach früherer Rechtsprechung des EuGH nur der Ausschluss eines Verlustabzugs im Ansässigkeitsstaat gerechtfertigt wurde, war dieser Rechtfertigungsgrund lange nicht geeignet, eine Entstrickungssteuer zuzulassen.[467]

2.4. Aufteilung positiver Besteuerungsrechte

2.4.1. Ziel: Vermeidung einer Gefährdung des Besteuerungsrechts

Erst mit der Rechtsprechung zu N [468] im Jahr 2006, die später u.a. in der Rs. National Grid Indus [469] bestätigt wurde, hat der EuGH das Prinzip der steuerlichen Territorialität weiterentwickelt und auf die Aufteilung positiver Besteuerungsrechte (Gewinne) ausgedehnt. Dazu ergänzt der EuGH das Territorialitätsprinzip um eine zeitliche Komponente[470] und gesteht den Mitgliedstaaten zu, Wertzuwächse, die während der steuerlichen Ansässigkeit in ihrem Hoheitsgebiet entstanden sind, zu besteuern.[471] Auch bei Beendigung der Steuerpflicht behält der Ursprungsstaat die Besteuerungsbefugnis an den Wertzuwächsen, die während des Bestehens der Steuerpflicht entstanden sind.[472]

Jedoch kann es Handlungen des Steuerpflichtigen geben, die das Besteuerungsrecht des Ursprungsstaats an den in seinem Hoheitsgebiet entstandenen stillen Reserven gefährden. Die Gefährdung kann nach Auffassung des EuGH insbesondere durch den Wegzug des Steuerpflichtigen[473], die Überführung der steuerverhafteten Wirtschaftsgüter in eine ausländische Betriebsstätte[474] oder die Einbringung derselben in eine ausländische Kapitalgesellschaft[475] ausgelöst werden. Maßnahmen des Ursprungsstaats, die in solchen Fällen der Sicherung des Besteuerungsrechts an den in seinem Hoheitsbereich entstandenen Wertzuwächsen dienen, können nach ständiger Rechtsprechung des EuGH durch das Ziel einer ausgewogenen Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse gerechtfertigt werden.[476] Fraglich und nachfolgend zu klären ist jedoch, was unter einer „Gefährdung des Besteuerungsrechts“ verstanden werden muss.

2.4.2. Gefährdung des Besteuerungsrechts aus rechtlichen Gründen

Eine Gefährdung des Besteuerungsrechts liegt unstreitig immer dann vor, wenn das Besteuerungsrecht des Ursprungsstaats – beispielsweise aufgrund von DBA-Regelungen – endet und der Ursprungsstaat bereits aus rechtlichen Gründen an einer Besteuerung der in seinem Hoheitsgebiet entstandenen stillen Reserven gehindert ist. In solchen Fällen können nationale Entstrickungsvorschriften, die die Festsetzung und Erhebung der Steuer im Zeitpunkt des Verlusts des Besteuerungsrechts vorsehen, durch das Ziel einer ausgewogenen Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse gerechtfertigt werden.[477]

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2.4.3. Gefährdung des Besteuerungsrechts aus tatsächlichen Gründen

Durch das geänderte Abkommensverständnis des BFH wird das deutsche Besteuerungsrecht durch die Überführung oder die Einbringung des Wirtschaftsguts in den allermeisten Fällen aus rechtlichen Gründen nicht ausgeschlossen und damit aus rechtlichen Gründen nicht gefährdet.[478] Das Besteuerungsrecht des Ursprungsstaats kann jedoch auch dann gefährdet sein, wenn tatsächliche Gründe eine spätere Steuervereinnahmung gefährden. Als Gründe für eine tatsächliche faktische Gefährdung könnten zunächst der eingeschränkte Informationszugang des Ursprungsstaats über den Verbleib des Wirtschaftsguts im Ausland[479] sowie das mit der Zeit steigende Risiko der Steuerbeitreibung nach dem Wirtschaftsguttransfer ins Ausland gesehen werden. Dabei ist höchstrichterlich nicht endgültig geklärt, ob auch solche tatsächlichen Gefährdungsgründe die Finalsteuer rechtfertigen können.

Bisher hat sich der EuGH zu solchen Situationen nicht äußern können. Denn einem der vier relevanten beim EuGH vorgelegten Verfahren lag ein Sachverhalt zugrunde, bei dem der Ursprungsstaat bereits aus rechtlichen Gründen sein Besteuerungsrecht vollumfänglich verloren hat.[480] In einem anderen Verfahren wandte der Wegzugsstaat (Niederlande) das vom BFH vertretene neue Abkommensverständnis nicht an.[481] Im dritten Verfahren ging das Besteuerungsrecht des Ursprungsstaats eben nicht verloren, der EuGH erkannte den Rechtfertigungsgrund der Wahrung der Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse dennoch an, weil er fälschlicherweise davon ausging, dass das Besteuerungsrecht verloren gegangen sei.[482] Im vierten Verfahren konnte der EuGH nicht klären, ob das Besteuerungsrecht des Ursprungsstaats fortbesteht, und wies den Fall insoweit wieder an das vorlegende Gericht zurück.[483]

Zu der Annahme, dass auch tatsächliche Gründe alleine eine Finalbesteuerung rechtfertigen können, führt zunächst das Urteil DMC, in dem der EuGH feststellt, dass eine Finalbesteuerung gerechtfertigt ist, wenn der Ursprungsstaat „tatsächlich an der Ausübung seiner Steuerhoheit über die Einkünfte gehindert ist“[484]. In Rn. 57 führt der EuGH dann jedoch aus, dass „im vorliegenden Fall […] aber aus dem Sachverhalt des Ausgangsverfahrens nicht zweifelsfrei ersichtlich ist, dass die Bundesrepublik Deutschland tatsächlich jedes Recht verliert, die nicht realisierten Wertzuwächse […] zu besteuern“, und weist die Feststellungslast insoweit wieder an das vorlegende Gericht zurück. Damit wird deutlich, dass der EuGH auch in dieser Rechtssache einen Verlust des Besteuerungsrechts des Ursprungsstaats zur Voraussetzung für eine mögliche Rechtfertigung macht. Die Wortwahl „tatsächlich“, die kein Übersetzungsfehler sein kann, da in der Rs. DMC die Amtssprache Deutsch war, scheint daher etwas unglücklich. Zudem tritt der Zusatz „tatsächlich“ ausschließlich im vorgenannten Verfahren auf; in den späteren Verfahren Verder LabTec[485] und A Oy [486] wird hierauf kein Bezug mehr genommen.

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2.4.3.1. Fallkonstellationen zur tatsächlichen Gefährdung

Daher bleibt offen, was der EuGH unter einer „tatsächlichen Gefährdung“ verstehen könnte, sollte er damit nicht unmittelbar an das Fortbestehen des Besteuerungsrechts anknüpfen wollen. Nachfolgend wird untersucht, ob das Besteuerungsrecht des Ursprungsstaats durch den Transfer eines Wirtschaftsguts ins Ausland – im Vergleich zu einem Verbleib des Wirtschaftsguts im Inland – tatsächlich eine Gefährdung erleiden kann, weil dem Ursprungsstaat im Anschluss an den Wirtschaftsguttransfer weniger Informationen zugänglich sind oder sein Risiko des Steuerausfalls ansteigt. Hierzu sind nachfolgende drei Fallkonstellationen differenziert zu betrachten:

Stammhaus im Inland
Verbleibt das Stammhaus im Inland, sind keine Gründe erkennbar, die die Steuererhebung erschweren oder unmöglich machen. Denn aufgrund des im Inland verbleibenden Stammhauses behält die deutsche Finanzverwaltung weiterhin die ihr zustehenden Rechte auf Auskunftserteilung durch den Steuerpflichtigen (insbesondere nach §§ 93 ff. AO) sowie auf Durchführung einer steuerlichen Außenprüfung (§§ 193 ff. AO).[487] Das überführte Wirtschaftsgut ist weiterhin in der Steuerbilanz des deutschen Steuerpflichtigen zu erfassen. Ein Abgang des ausländischen Wirtschaftsguts ist bilanziell ebenso zu erfassen wie der Abgang eines inländischen Wirtschaftsguts. Die Ermittlung des Werts des Wirtschaftsguts im Überführungszeitpunkt ist im Entstrickungszeitpunkt ebenso wie zum späteren Realisationszeitpunkt möglich und bedarf grundsätzlich keiner verfrühten Steuerfestsetzung. Aufgrund der EU-Amtshilferichtlinie[488] kann die deutsche Finanzverwaltung zudem von anderen Mitgliedstaaten Informationen über die in einer EU-Betriebsstätte belegenen Wirtschaftsgüter anfordern. Die Erhebung der auf einen etwaigen Veräußerungsgewinn entfallenden Steuern beim deutschen Steuerpflichtigen wird auch nicht dadurch erschwert, dass es sich nunmehr um ein ausländisches Wirtschaftsgut handelt. Ebenso kann das mit der Zeit steigende Risiko des Ausfalls des Steueranspruchs kein Grund für eine vorzeitige Steuerfestsetzung oder -erhebung sein. Denn hier gilt festzuhalten, dass bei im Inland verbleibenden Wirtschaftsgütern gleichermaßen das Risiko besteht, dass der zum späteren Realisationszeitpunkt entstehende Steueranspruch nicht beigetrieben werden kann, sodass der grenzüberschreitende Sachverhalt kein höheres Risiko für den deutschen Fiskus mit sich bringt, als wenn das Wirtschaftsgut im Inland verbliebe. Dies verdeutlicht der EuGH in der Rs. A Oy, indem er festhält, dass die Einbringung einer ausländischen Betriebsstätte in eine ausländische Kapitalgesellschaft weder die Möglichkeit des Ansässigkeitsstaats beeinträchtigt, vom Einbringenden „die erforderlichen Auskünfte für die Beitreibung der geschuldeten Steuer zu fordern, noch die Möglichkeit, diese Beitreibung tatsächlich zu veranlassen“[489].
Stammhaus im EU-Ausland
Befindet sich das Stammhaus des Steuerpflichtigen hingegen im EU-Ausland und wird das Wirtschaftsgut aus einer inländischen Betriebsstätte in eine ausländische Betriebsstätte überführt, sind der Zugang zu Informationen und die Beitreibung der Steuerforderung zwar nicht mehr unmittelbar durch die Vorschriften der AO gesichert. Zum 1.1.2013 wurde jedoch die EU-Amtshilferichtlinie[490] eingeführt, die die bis dahin geltende EG-Amtshilferichtlinie ersetzt hat und durch das Amtshilferichtlinien-Umsetzungsgesetz in nationales Recht transformiert wurde (EU-Amtshilfe-Gesetz, kurz EUAHiG). Nach §§ 4 bis 6 EUAHiG können Finanzämter seither Auskunftsersuche an andere Mitgliedstaaten stellen und eingehende Anfragen nach eigenem Ermessen bearbeiten. Informationen können sowohl automatisiert (§ 7 EUAHiG) als auch spontan (§§ 8, 9 EUAHiG) zwischen den Mitgliedstaaten ausgetauscht werden. Damit ist das zuständige Finanzamt grundsätzlich in der Lage, den vom Steuerpflichtigen in seiner Steuererklärung zugrunde gelegten Sachverhalt zu überprüfen, den Verkauf von Wirtschaftsgütern selbstständig zu verfolgen und die damit verbundene Besteuerung stiller Reserven sicherzustellen. Durch die EU-Beitreibungsrichtlinie[491] ist zudem der Forderungseinzug des Ursprungsstaats EU-weit gesichert, sodass im Vergleich zum rein nationalen Sachverhalt keine Gefährdung des Steueranspruchs aufkommen kann. Diese Auffassung wird durch den EuGH bestätigt, indem er feststellt, dass „aufgrund dieser Richtlinie […] der Herkunftsmitgliedstaat daher von der zuständigen Behörde des Aufnahmemitgliedstaats Informationen über die Verlegung des Wohnsitzes einer natürlichen Person in diesen Mitgliedstaat erhalten [kann], soweit diese Informationen erforderlich sind, um den Herkunftsmitgliedstaat in die Lage zu versetzen, eine Steuerforderung, die zum Zeitpunkt dieser Verlegung bereits bestand, einzuziehen“[492] und „die zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten auf Unionsebene bestehenden Verfahren zur gegenseitigen Unterstützung hinreichend sind, um den Herkunftsmitgliedstaat in die Lage zu versetzen, eine Steuerschuld in einem anderen Mitgliedstaat einzuziehen“[493]. In der Praxis ist allerdings bekannt, dass die vorgenannten Instrumente der staatenübergreifenden Zusammenarbeit gelegentlich nicht reibungslos funktionieren. Hierzu stellt der EuGH jedoch fest, dass die Mitgliedstaaten „aus etwaigen Schwierigkeiten beim Einholen der erforderlichen Informationen oder aus Defiziten, die bei der Kooperation ihrer Steuerverwaltungen auftreten können, keine Rechtfertigung für die Beschränkung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten herleiten“[494] können. Sollte zusätzlich im Inland eine Betriebsstätte verbleiben, reicht auch der Zugriff hierauf nach Auffassung des EuGH aus, den Steueranspruch beizutreiben.[495] Beschränkungen der Grundfreiheiten können folglich nicht durch Erschwernisse bei der Aufklärung ausländischer EU-Sachverhalte oder der Steuererhebung im EU-Ausland gerechtfertigt werden.[496]

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Übrige Fälle (insbesondere Stammhaus im Drittstaaten-Ausland)
Befindet sich das Stammhaus des Steuerpflichtigen hingegen in einem Drittstaat, finden weder die EU-Amtshilferichtlinie noch die EU-Beitreibungsrichtlinie Anwendung.[497] Hier könnten ggf. der Informationsaustausch und die gegenseitige Amtshilfe bei der Erhebung der Steuer auf der Basis eines DBA (vgl. Artt. 26, 27 OECD-MA) eine vergleichbare Grundlage schaffen. Unabhängig von dem Bestehen eines DBA mit solchen verfahrensrechtlichen Amtshilfen kann die Finalbesteuerung nach der hier vertretenen Auffassung aber auch beim Drittstaatensachverhalt nicht durch das Ziel einer ausgewogenen Aufteilung der Besteuerungsgrundlagen gerechtfertigt werden. Dies liegt darin begründet, dass die deutsche Besteuerungsbefugnis geklärt ist und es keiner Sofortbesteuerung bedarf, um das Besteuerungsrecht zu wahren. Schließlich bleibt der Drittstaatensteuerpflichtige weiterhin im Inland mit nachgelagerten Betriebsstätteneinkünften beschränkt steuerpflichtig. Die Sofortbesteuerung würde damit nicht die inländische Besteuerungsbefugnis sichern, sondern Fällen vorbeugen, in denen der ausländische Steuerpflichtige seinen inländischen Steuerdeklarationspflichten nicht nachkommt bzw. die Finanzbehörde eine (aufwendige) Forderungseinziehung im Ausland scheut. Solche Vorschriften dienen dann jedoch vorrangig der wirksamen Steueraufsicht, der Vermeidung von Steuerflucht, der effizienten Steuererhebung oder der verwaltungstechnischen Vereinfachung, die der EuGH an eigenständigen Rechtfertigungsgründen misst. Darüber hinaus ist noch zu konstatieren, dass eine „Sofortbesteuerung“ nicht die Erhebung der Steuer zu einem Zeitpunkt vorsieht, zu dem das Wirtschaftsgut bzw. der Steuerpflichtige sich noch im Inland befindet. Denn nach § 2 Abs. 7 S. 1 EStG bzw. § 7 Abs. 3 S. 1 KStG ist sowohl die Einkommen- als auch die Körperschaftsteuer eine Jahressteuer. In Entstrickungsfällen ist zunächst das laufende Veranlagungsjahr abzuwarten und im nachfolgenden Kalenderjahr eine Steuererklärung einzureichen, die die Exitsteuer berücksichtigt. Selbst in Fällen einer vermeintlichen „Sofortbesteuerung“ erfolgen die Festsetzung und Erhebung der Exitsteuer daher erst zu einem Zeitpunkt, zu dem der Steuerpflichtige bereits für ca. ein Jahr seine inländischen Anknüpfungspunkte beendet hat. Damit wird klar, dass die Gefährdung des Steueranspruchs ein Jahr nach dem Entstrickungszeitpunkt nicht wesentlich größer oder kleiner ist als beispielsweise fünf Jahre nach dem Entstrickungszeitpunkt.[498]

In den Fällen, in denen das deutsche Besteuerungsrecht gewahrt bleibt, regelt die Vornahme einer Sofortbesteuerung vorrangig die Art der Steuererhebung, nicht jedoch die Besteuerungsbefugnis. Diese Fälle sind daher grundsätzlich vergleichbar mit der Quellenbesteuerung nach § 50a EStG, da in beiden Situationen das inländische Besteuerungsrecht unstreitig besteht und eine vorzeitige Besteuerung – sei es durch den Einbehalt der Steuer an der Einkunftsquelle, sei es durch vorzeitige Steuererhebung – der Vereinfachung der Steuererhebung und der Forderungsbeitreibung durch die Finanzverwaltung dient. Daher wurde der hier in Frage stehende Rechtfertigungsgrund in keinem der vier Verfahren[499] zur Quellenbesteuerung beim EuGH vorgebracht bzw. geprüft und kann damit auch der Entstrickungsbesteuerung keine Rechtfertigung verleihen, wenn das deutsche Besteuerungsrecht nur aus tatsächlichen Gründen gefährdet ist.

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2.4.4. Zusammenfassung und Stellungnahme

Führt der Transfer oder die Einbringung des Wirtschaftsguts zu einem Verlust des deutschen Besteuerungsrechts an den bis dahin entstandenen Wertzuwächsen, ist die Finalbesteuerung die letzte Möglichkeit des Ursprungsstaats zur Sicherung seines Steuersubstrats und kann durch das Ziel einer ausgewogenen Besteuerung gerechtfertigt werden. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung bedarf es jedoch noch einer Analyse dahingehend, ob die Maßnahme geeignet, erforderlich und angemessen ist.[500]

Bleibt der deutsche Steueranspruch an den im Inland entstandenen stillen Reserven auch nach der Überführung oder Einbringung des Wirtschaftsguts bestehen, ist der deutsche Steueranspruch weder aus rechtlichen noch aus faktischen Gründen gefährdet. Eine nationale Vorschrift, die den ohnehin gesicherten Steueranspruch vorzeitig festsetzen oder sofort erheben möchte, kann daher nicht durch das Ziel gerechtfertigt werden, es solle eine ausgewogene Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse herbeigeführt werden. Schließlich ist es das Ziel einer Schlussrechnungssteuer, so die Generalanwältin Kokott in ihrem Schlussantrag in der Rs. National Grid Indus, sicherzustellen, „dass der gesamte Gewinn, den eine Gesellschaft in dem Zeitraum, in dem sie in den Niederlanden steuerpflichtig gewesen sei, erzielt habe, auch dort besteuert werde“[501]. Eine solche Norm würde daher das Ziel verfolgen, einen Steueranspruch nicht nur zu sichern, sondern vorzeitig zu vereinnahmen, was jedoch die Art der Steuererhebung regelt und anhand anderer eigenständiger Rechtfertigungsgründe geprüft werden muss. Auch Gosch bestätigt, dass „[b]loße Schwierigkeiten des Besteuerungsvollzugs […] keine ‘Beschränkungen‘ in diesem spezifischen Rechtssinne [sind]“[502]. Folglich kann die durch das Regelungsbeispiel herbeigeführte Finalbesteuerung nicht mit dem Ziel gerechtfertigt werden, die Bundesregierung wolle mit dieser Maßnahme das inländische Besteuerungsrecht sichern.

3. Effiziente Steuererhebung

Im Jahr 2006 ließ der EuGH in der Rs. Scorpio[503] erstmalig auch das Ziel einer effizienten Steuererhebung als Rechtfertigungsgrund zu. Demnach konnte die Quellenbesteuerung nach § 50a EStG im Streitjahr 1993 durch das Ziel einer effizienten Steuererhebung gerechtfertigt werden, wodurch die steuerliche Erfassung der Einkünfte gesichert wurde.[504] Diese Entscheidung galt ausdrücklich für den Zeitraum, zu dem der Steueranspruch noch nicht durch die EU-Beitreibungsrichtlinie grenzüberschreitend erhoben werden konnte.[505] Erstaunlicherweise bestätigte der EuGH dann aber im Jahr 2012 (Rs. X[506]), dass die Erhebung der Quellensteuer auch in Anwendungszeiträumen der Beitreibungsrichtlinie[507] durch das Ziel einer effizienten Steuererhebung gerechtfertigt werden kann. Der EuGH ließ das Forderungsausfallrisiko trotz der Wirkung der Beitreibungsrichtlinie ausnahmsweise zu, weil nach seiner Ansicht der Quellensteuerabzug der Besteuerung gelegentlicher grenzüberschreitender Tätigkeiten dient und dem gebietsfremden Steuerpflichtigen damit die Abgabe einer für ihn in fremder Sprache abzugebenden Steuererklärung erspart, die er sonst hätte einreichen müssen, um den Steueranspruch feststellen und erheben zu lassen.[508]

Als logische Schlussfolgerung aus der Rs. X[509] stellte der EuGH in einem späteren Verfahren fest, dass eine effiziente Steuerhebung eine Quellenbesteuerung dann nicht rechtfertigen kann, wenn der ausländische Steuerpflichtige im Quellenstaat eine Betriebsstätte unterhält. Dies liegt darin begründet, dass der Steuerpflichtige durch die inländische Betriebsstätte ohnehin eine Steuererklärung einzureichen hat und mit der dargestellten Wirkung der Quellenbesteuerung keine Erleichterung erfahren würde.[510]

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Zunächst ist festzustellen, dass die Quellenbesteuerung und die Entstrickungsbesteuerung in ihrer Wirkungsweise sehr ähnlich sind, schließlich sehen beide Besteuerungsverfahren eine vorzeitige Festsetzung und Erhebung von inländischem Besteuerungssubstrat vor. Jedoch bleibt in Entstrickungsfällen die Deklarationspflicht des Steuerpflichtigen in der Bundesrepublik Deutschland meist bestehen, weil er im Inland entweder im Rahmen der unbeschränkten Steuerpflicht oder mit (nachträglichen) Betriebsstätteneinkünften beschränkt steuerpflichtig bleibt. Und eben in solchen Fällen erkennt der EuGH die vorzeitige Steuerfestsetzung und -erhebung nicht an.[511]

Darüber hinaus ist festzuhalten, dass die Erhebung der Entstrickungssteuer durch Art. 2 Abs. 1 lit. a der Beitreibungsrichtlinie EU-weit gesichert ist, sodass diskriminierende Maßnahmen insoweit keiner Rechtfertigung zugänglich sind.[512] Für die Erhebung der Quellensteuer gilt diese Sicherung nicht, da die Beitreibungsrichtlinie nach Auffassung des EuGH und der Generalanwältin nicht dazu bestimmt war, die Erhebungstechnik der Quellensteuer zu ersetzen.[513]

Damit kann eine vorzeitige Steuerfestsetzung und -erhebung nach der hier vertretenen Auffassung nicht durch das Ziel einer effizienten Steuererhebung gerechtfertigt werden.

4. Wirksamkeit der Steueraufsicht und Steuerkontrolle

Die Sicherung der Steueraufsicht und steuerlichen Kontrolle ist ein vom EuGH anerkannter Grund des Allgemeininteresses und kann damit Eingriffe in die Grundfreiheiten rechtfertigen.[514] Zulässig ist demnach die „Anwendung von Maßnahmen, die die klare und eindeutige Feststellung der Höhe sowohl der in diesem Staat steuerbaren Einkünfte wie eines Verlustvortrags erlauben“[515]. Ebenfalls ist es zulässig, dass ein Mitgliedstaat die Gewährung von Steuervergünstigungen davon abhängig macht, dass er die Erfüllung der hierzu erforderlichen Bedingungen selbst kontrollieren kann oder einen vertraglichen Auskunftsanspruch gegen den Staat innehat, der den Eintritt der Bedingungen kontrollieren kann.[516] Folglich ist die Vornahme einer Sofortbesteuerung eine geeignete und womöglich zugleich auch die strengste Maßnahme, die steuerliche Kontrolle zu gewährleisten.[517] Daher ist fraglich, ob mildere Mittel existieren, die die steuerliche Kontrolle eines Staats in ähnlichem Maße sichern können.

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Gleichwohl der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erst im nachfolgenden Abschnitt ausführlich geprüft wird, kann schon an dieser Stelle festgehalten werden, dass der Bundesregierung zur Sicherung der Steuerkontrolle und -aufsicht ganz offenkundig mildere Maßnahmen als eine Sofortbesteuerung zur Verfügung stehen. Zum einen kommt hier eine Nachweispflicht durch den Steuerpflichtigen in Betracht, und zwar in der Form, dass die Steuervergünstigungen nur für den Zeitraum gewährt werden, wie der Steuerpflichtige den Eintritt bzw. das Ausbleiben einer Bedingung nachweist. Im konkreten Fall der Steuerentstrickung genügt es, wenn der Steuerpflichtige dem Wegzugsstaat jährlich eine Erklärung über den Verbleib der entstrickten Wirtschaftsgüter erstattet.[518]

4.1. Steueraufsicht und Steuerkontrolle durch Mitteilungspflichten

Nach Ansicht der EU-Kommission kann in Entstrickungsfällen die Steueraufsicht und Steuerkontrolle auch durch Mitteilungspflichten des Steuerpflichtigen gewährleistet werden:[519]

Im Zeitpunkt des Wegzugs reicht der Steuerpflichtige zunächst eine Steuererklärung ein, in der er bestätigt, dass er die Wirtschaftsgüter nicht veräußert, sondern in eine EU-Betriebsstätte überführt hat.
In einer einfachen Erklärung hat der Steuerpflichtige dem Wegzugsstaat anschließend jährlich zu bestätigen, dass die ausländische EU-Betriebsstätte noch im wirtschaftlichen Eigentum der verbrachten Wirtschaftsgüter ist.
Für den Fall des tatsächlichen Verkaufs oder einer Verbringung des Wirtschaftsguts in eine Drittstaatenbetriebsstätte obliegt dem Steuerpflichtigen zusätzlich die Pflicht, im Wegzugsstaat eine entsprechende Mitteilung einzureichen.

Zum anderen kann die steuerliche Kontrolle auch durch Auskunftsersuchen gesichert werden. Denn bereits in der Rs. N [520] wies der EuGH auf die damalige EG-Amtshilferichtlinie[521] hin, deren Anwendung gegenüber den Erklärungspflichten – und damit auch gegenüber einer Sofortbesteuerung – ein milderes Mittel darstellen könnte. Entsprechend sah der EuGH im Jahr 2011 auch in der Rs. Haribo Lakritzen Hans Riegel[522] die EG-Amtshilferichtlinie als ausreichend an, um die erforderliche Steuerkontrolle unionsweit zu gewährleisten, was für die zum 1.1.2013 eingeführten EU-Amtshilferichtlinie[523] entsprechend gilt.

Im Ergebnis stellt das Ziel einer wirksamen steuerlichen Kontrolle zwar einen möglichen Rechtfertigungsgrund für die Entstrickungssteuer dar, doch hält dieser der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht stand.[524] Für eine tiefergehende Prüfung der Europarechtskonformität der Entstrickungsnormen kommt diesem Rechtfertigungsgrund daher keine Bedeutung zu.

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5. Vermeidung von Steuerflucht und -hinterziehung sowie missbräuchlicher Praktiken

Nationale Vorschriften, die eine diskriminierende oder beschränkende Wirkung entfalten, sind zulässig, wenn sie speziell die Sachverhalte von einem Steuervorteil ausschließen, durch die das nationale Steuerrecht umgangen oder Steuerflucht begangen werden soll.[525] Gerechtfertigt sind folglich Maßnahmen, die sowohl deliktische Handlungen im Steuerstrafrecht als auch grundsätzlich legale Steuergestaltungen beschränken oder diskriminieren.[526]

Vor dem Hintergrund der Verhältnismäßigkeit darf die nationale Norm einen allgemeinen Sachverhalt allerdings nicht pauschal unter Generalverdacht der Steuerhinterziehung oder -umgehung stellen. Die diskriminierende Vorschrift ist nur dann gerechtfertigt, wenn sie „speziell auf bloß künstlich geschaffene, der Umgehung des Steuerrechts dienende Sachverhalte“[527] abzielt und eine konkrete Prüfung des Einzelfalls dahingehend vorsieht, ob die gewählte Struktur möglicherweise durch außersteuerliche Gründe gerechtfertigt ist.[528] Nicht zulässig ist, die Steuerneutralität der Umstrukturierung pauschal vom Nachweis des Steuerpflichtigen abhängig zu machen, dass die Steuerhinterziehung oder -umgehung keinen Beweggrund der Umwandlung darstellt.[529]

Der Wegzug einer natürlichen Person in einen anderen Mitgliedstaat kann nach der Rechtsprechung des EuGH für sich genommen nicht zur allgemeinen Vermutung von Steuerflucht oder Steuerhinterziehung führen und damit eine sofortige Besteuerung sämtlicher stiller Reserven nicht rechtfertigen.[530] Ebenso kann die Gründung einer EU-Tochtergesellschaft durch eine deutsche Muttergesellschaft nicht pauschal als Steuerumgehung beurteilt werden und die Beschränkung einer steuerwirksamen Teilwertabschreibung nicht mit dem Ziel der Vermeidung von Steuerflucht und ‑umgehung gerechtfertigt werden.[531] Auch kann die Einbringung von Kapitalgesellschaftsanteilen in eine andere Kapitalgesellschaft nicht als missbräuchliche Gestaltung gesehen werden, die eine entsprechende steuerliche Sofortbesteuerung rechtfertigen könnte.[532]

Im Ergebnis kann die Vornahme einer Sofortbesteuerung in Entstrickungsfällen grundsätzlich durch das Ziel der Vermeidung von Steuerflucht und -umgehung gerechtfertigt werden, doch hält diese Maßnahme der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht stand, sodass auch dieser Rechtfertigungsgrund bereits an dieser Stelle ausscheidet.[533]

6. Vermeidung des doppelten Steuerabzugs

Den Mitgliedstaaten ist es gestattet, steuerliche Vorschriften zu erlassen und beizubehalten, durch die der Abzug steuerlicher Verluste gebietsfremder Betriebsstätten eingeschränkt oder ausgeschlossen wird. Damit soll vermieden werden, dass ausländische Betriebsstättenverluste doppelt, und zwar einmal im Betriebsstättenstaat und einmal im Ansässigkeitsstaat, Berücksichtigung finden.[534] Weil Entstrickungsvorschriften nicht zur Berücksichtigung von Verlusten, sondern zur (fiktiven) Besteuerung von Gewinnen führen, können diese nicht durch den hier genannten Rechtfertigungsgrund legitimiert werden.

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7. Steuerliche Kohärenz

Die Möglichkeit, Beschränkungen der Grundfreiheiten durch die sogenannte steuerliche Kohärenz zu rechtfertigen, fußt auf der Bachmann-Rechtsprechung[535] des EuGH aus dem Jahr 1992.[536] Weil Belgien in seinem nationalen Steuersystem nur Rentenzahlungen aus belgischen Versicherungsunternehmen steuerlich erfasste, ließ Belgien auch nur die vorangegangenen Einzahlungen an belgische Versicherer zum Sonderausgabenabzug zu. Der EuGH erkannte diese Ungleichbehandlung von Beitragszahlungen an belgische und ausländische Versicherungsunternehmen an, weil die Beschränkung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Beitragsleistungen durch die spätere Freistellung der Renteneinnahmen ausgeglichen wird. Der steuerlichen Kohärenz liegt folglich der Gedanke zugrunde, dass ein steuerlicher Nachteil durch einen damit im unmittelbaren Zusammenhang und in strenger Wechselwirkung stehenden steuerlichen Vorteil gerechtfertigt werden kann.[537]

In Entstrickungsfällen führt dies gedanklich zu folgendem innerstaatlichen Ausgleich von Vor- und Nachteilen: Wertzuwächse, die während des Bestehens des Besteuerungsrechts nicht besteuert und folglich verschont bleiben, stellen eine Steuerentlastung für den Steuerpflichtigen dar. In unmittelbarem Zusammenhang mit dieser Steuerverschonung steht die im Entstrickungszeitpunkt vorzunehmende Besteuerung der bis dahin nicht realisierten und besteuerten Wertzuwächse. Damit würde die Entstrickungssteuer in strenger Wechselwirkung mit der zuvor unterlassenen Besteuerung der Wertzuwächse stehen und der Wahrung der Kohärenz des Steuersystems dienen.[538]

Die Tatsache, dass die steuerliche Kohärenz eine Personenidentität erfordert, die Steuerentlastung und die Steuerbelastung folglich in derselben Person liegen müssen,[539] spricht zunächst dagegen, diesen Rechtfertigungsgrund auch bei Einbringungsvorgängen zuzulassen.[540] Aber trotz des Rechtsträgerwechsels entsteht der Steuervorteil und -nachteil auf Ebene des einbringenden Rechtsträgers und wird damit eben nicht auf zwei Steuersubjekte verteilt. Dennoch ist die Bedeutung der steuerlichen Kohärenz als Rechtfertigungsgrund für Entstrickungsfälle noch nicht abschließend geklärt[541] und wird zum Teil durch den EuGH abgelehnt.[542] Dies liegt im Wesentlichen darin begründet, dass sich die Ziele der steuerlichen Kohärenz mit denen der Wahrung einer ausgewogenen Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse decken[543] und mit zunehmender Bedeutung des letztgenannten Rechtfertigungsgrunds eine abnehmende Bedeutung des Kohärenzgedankens einhergeht.[544] Schließlich vermeidet eine ausgewogene Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse grundsätzlich sowohl eine Doppelbesteuerung als auch eine doppelte Verlustberücksichtigung und wahrt damit auch die steuerliche Kohärenz der Steuersysteme.[545] Weil beide Rechtfertigungsgründe dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in gleichem Maße gerecht werden müssen, kommt der Kohärenz im Bereich der Schlussbesteuerung keine eigenständige Bedeutung mehr zu, sodass der EuGH beide Rechtfertigungsgründe daher an einem einheitlichen Maßstab prüft.[546] Dies führt letztendlich auch dazu, dass der steuerlichen Kohärenz keine praktische Bedeutung mehr beigemessen wird.[547]

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8. Nicht anerkannte Rechtfertigungsgründe im Steuerrecht

Regelmäßig bringen die Mitgliedstaaten auch mögliche Gründe zur Rechtfertigung ihrer nationalen Vorschriften vor, die durch den EuGH nicht anerkannt werden. So hat der EuGH nachfolgende Gründe im Steuerrecht nicht als Rechtfertigung anerkannt:

Diskriminierungen und Beschränkungen können nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass sie eine steuerliche Wettbewerbsgleichheit herstellen oder die Inanspruchnahme ausländischer Steuervorteile vermeiden sollen.[548]
Auch das Ziel der Vermeidung von Steuervorteilen, die sich aus unterschiedlichen Steuersystemen ergeben können, kann eine Beschränkung nicht rechtfertigen.[549]
Ebenso sind Vorschriften, die das Ziel der verwaltungstechnischen Vereinfachungen vorsehen und dabei die Grundfreiheiten einschränken, grundsätzlich nicht zu rechtfertigen.[550] Nach Ansicht des EuGH kann ein Mitgliedstaat durch die EU-Amtshilferichtlinie[551] ausländische Sachverhalte ebenso wie inländische Sachverhalte aufklären.[552] Steuerforderungen können nach Ansicht des EuGH durch die EU-Beitreibungsrichtlinie[553] auch in anderen Mitgliedstaaten erhoben werden, sodass Beschränkungen, die der Vereinfachung der Steuererhebung dienen, unzulässig sind.[554] Sogar die Tatsache, dass nach einer statistischen Erhebung der Europäischen Union nur 1 bis 2 Prozent der Ansprüche, die durch die Beitreibungsrichtlinie durchgesetzt werden sollten, auch tatsächlich erfolgreich waren[555], rechtfertigt nach Auffassung des EuGH keine beschränkenden Maßnahmen, schließlich liegt es in der Hand der Mitgliedstaaten, sich gegenseitig zu unterstützen, sodass eine fehlende Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten nicht zum Nachteil des Unionsbürgers führen kann.[556]
Ebenso sind wirtschaftliche Motive nach ständiger Rechtsprechung des EuGH nicht als zwingende Gründe anerkannt.[557] Entsprechend stellen auch der Rückgang von Steuereinnahmen oder Aufkommensverluste keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses dar, weil auch diese Gründe wirtschaftlicher Natur sind.[558] Stünden die Grundfreiheiten unter einem Finanzierungsvorbehalt, würde ihre Reichweite faktisch auf null reduziert.[559]
Die Tatsache, dass es auf dem Gebiet der direkten Steuern in der EU/EWR noch an einer Harmonisierung fehlt, erlaubt keine Diskriminierung.[560] Denn das Vorliegen einer Beschränkung ist letztendlich die Folge einer fehlenden Harmonisierung.[561]
In Abgrenzung zur Kohärenz steht das Kompensationsverbot. Besteht kein innerer Zusammenhang zwischen einer steuerlich entlastenden und einer belastenden Norm, kann der Steuernachteil nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass der Benachteiligung ein Vorteil gegenübersteht.[562]

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