Zuckersteuer in Deutschland und weltweit

Zuckersteuer beziehungsweise die Besteuerung von gesüßten Erfrischungsgetränken ist eine in jüngster Vergangenheit viel diskutierte Steuer in Deutschland. Dabei gab es in Deutschland bereits früher eine Zuckersteuer. Und zwar für eine sehr lange Zeit. Dass wir uns kaum daran erinnern liegt daran, weil wir sie kaum wahrgenommen hatten – sie betrug nur wenige Pfennige. Daher hat es auch niemand bemerkt, als sie bei Eintritt Deutschlands in den Europäischen Binnenmarkt aus Harmonisierungsgründen abgeschafft wurde. Doch heute ist das Argument für die Wiedereinführung einer Zuckersteuer darauf gerichtet, um primär eine Lenkungswirkung zu entfalten. Denn insbesondere zuckerhaltige Getränke tragen zu einer Abnahme der allgemeinen Gesundheit der deutschen Bevölkerung bei. In anderen Ländern weltweit gibt es bereits vergleichbare Steuern.

Inhaltsverzeichnis

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1. Zuckersteuer – Einleitung

Wenn wir eine Geschmacksrichtung mit dem Begriff Steuern assoziieren würden, dann dürften wohl die meisten von uns spontan auf Bitter kommen. Diesmal wollen wir aber über die Zuckersteuer nachdenken. Als Steuerberatungskanzlei fragen wir uns dabei, gibt es etwas bitteres als Steuern auf Süßes?

Dabei ist die Zuckersteuer eine weltweit verbreitete Steuerart. Auch in Deutschland ist die Zuckersteuer keine Unbekannte. Sie ist zwar tief in der Geschichte des deutschen Steuerrechts verwurzelt, doch mittlerweile nur dann Gegenstand von Erörterungen, wenn es um eine potentielle Wiedereinführung geht. Denn zur Zeit sieht das deutsche Steuerrecht keine Zuckersteuer oder eine artverwandte Steuer vor. Warum diskutiert man sie derzeit trotzdem? Und wie sinnvoll wäre sie? Eine Analyse aus Sicht von Steuerberaterinnen und Steuerberatern.

2. Ursprünge der Zuckersteuer

Wenn wir über Zuckersteuer einen Artikel schreiben, dann beginnen wir am besten mit der Geschichte des Besteuerungsobjekts, dem Zucker. Zucker ist in der belebten Natur in den verschiedensten Formen omnipräsent und stets von vitaler Bedeutung. Ohne Zucker wäre etwa der biochemische Aufbau unserer Gene undenkbar. Aber auch als Energieträger war er schon in den frühesten Lebensformen unseres Planeten unverzichtbar.

Doch erst wir Menschen haben es geschafft, aus Zucker ein Geschäft zu machen – und zwar aus sehr viel Zucker. Freilich war dies anfangs lediglich auf das Sammeln von Honig oder süßen Früchten beschränkt, die aber sicherlich schon frühzeitig als Tauschobjekte sehr begehrt waren. Das hängt eben damit zusammen, dass der menschliche Organismus, ebenso wie bei vielen Tieren, den Energiegehalt von Zucker so sehr schätzt, weil sich damit Energiespeicher für Zeiten des Mangels aufbauen lassen. Später kamen dann andere natürliche Zuckerquellen hinzu, zuerst Zuckerrohr und im 19. Jahrhundert im großen Umfang schließlich die Zuckerrübe.

Solange allein Zuckerrohr als Lieferant von Zucker zur Verfügung stand, musste dieser insbesondere aus der Karibik importiert werden. Die beschwerliche und, weil mit hohem Verletzungsrisiko verbunden, auch gefährliche Arbeit auf den Zuckerrohrplantagen war dabei ein bedeutender Grund für den florierenden transatlantischen Sklavenhandel. Dennoch reichten die gewonnenen und nach Europa exportierten Mengen zunächst nur, um den Bedarf der Oberschicht zu stillen. Zucker war damals ein Luxusgut. Kein Wunder also, dass man es auch als „Weißes Gold“ bezeichnete.

Im 19. Jahrhundert begann also die durch gezielte Zucht weiter verbesserte Zuckerrübe das Zuckerrohr als Rohstoff zur Zuckerproduktion zu ersetzen. Dabei war es von immensem Vorteil, dass die Zuckerrübe recht leicht in Europa angebaut werden konnte. Auch die gewonnenen Zuckermengen überstiegen die des Zuckerrohrs. Jedenfalls wuchs mit der Mengenzunahme und den dadurch fallenden Preisen auch die Nachfrage nach dem süßen Stoff.

3. Zuckersteuer in Deutschland

Wo aber Profite schlummern, da erschallt auch schnell der Ruf nach Steuern. Darum sollte es niemanden verwundern, dass die deutschen Lande in jener Zeit nach und nach Zuckersteuern einführten. Dabei handelte es sich bei der 1841 erstmals in Preußen eingeführten Zuckersteuer zunächst noch um eine reine Rohstoffsteuer. Besteuert wurde somit die Herstellung und Einfuhr des Rohstoffs. Damit wurden also die Hersteller und Importeure von Zucker steuerpflichtig. Aber schon nach einigen Jahren wandelte man das Wesen der Zuckersteuer. Denn nun handelte es sich um eine reine Verbrauchsteuer. Jetzt zahlten die Endkunden als Verbraucher Zuckersteuer in Deutschland. Trotzdem blieben die Zuckerproduzenten Steuerschuldner.

An dieser Besteuerungsart hielt man bis zur Abschaffung der Zuckersteuer im Jahr 1993 fest. Mittlerweile hatte man 1949 die Steuer zunächst auf DM 30,50 je 100 kg Zucker festgelegt. Ein Jahrzehnt später senkte man sie jedoch auf nur noch DM 10 pro 100 kg Zucker ab. Dabei galten unterschiedliche Steuersätze für verschiedene Qualitäten (Zuckerarten und Reinheitsgrade). 1983 wurden schließlich maximal nur noch DM 6 pro 100 kg Zucker erhoben. Auf diesem Niveau befand sich die Zuckersteuer dann auch Ende 1992.

Der Jahreswechsel 1992/1993 brachte das Ende der Zuckersteuer. Damals wurde Deutschland Teil des Europäischen Binnenmarkts. Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ließ Deutschland seine bisherige Zuckersteuer fallen.

Dies war ihr im Grunde sogar ganz recht. Denn anders als in der frühsten Vergangenheit, als Pfennigbeträge durchaus noch Kaufkraft besaßen, war mittlerweile der Verwaltungsaufwand im Vergleich zu den Einnahmen aus der Erhebung der Zuckersteuer erheblich angewachsen. So weist der statistische Bericht für das Fiskaljahr 1991/92 lediglich einen Betrag von DM 182,1 Millionen an Zuckersteuer aus (Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern Fachserie 14 Reihe 9.6.5. Zuckersteuer Betriebsjahr 1991/92 Tabelle 1.7). Das entsprach lediglich 0,2 % der gesamten Verbrauchsteuern, die im gleichen Zeitraum in die Staatskasse flossen, oder gerade einmal DM 2,24 pro Einwohner.

4. Zuckersteuer im Ausland

Treten wir nun einen Schritt zurück und beziehen die Besteuerung von Zucker im Ausland in unsere Betrachtungen mit ein. Dies ist wichtig, um zu beurteilen, wie sinnvoll die derzeit politisch vorgeschlagene Wiedereinführung einer Zuckersteuer sein könnte.

Sowohl in Europa als auch darüber hinaus hat die Zuckersteuer mittlerweile eine feste Basis in Steuerregimen gefunden. Dabei wurde sie dort eingeführt, um übermäßigem Zuckerkonsum und den daraus resultierenden gesundheitlichen Folgen für die Bevölkerung zu reduzieren. Hier steht also, anders als in der Vergangenheit, die Lenkungswirkung im Vordergrund. Das wohl bekannteste Beispiel, dass in der Diskussion über eine neue Zuckersteuer in Deutschland am häufigsten fällt, ist wohl jene in Großbritannien. Aber auch in Belgien, Finnland Frankreich, Irland, Kroatien, Lettland, Polen, Portugal, Spanien und Ungarn entschied man sich pro Zuckersteuer. Pionier war übrigens Norwegen, das bereits früh eine Zuckersteuer einführte und seitdem jährlich anpasst. Überraschenderweise folgten viele Südseestaaten diesem Beispiel: Französisch-Polynesien, die Nördlichen Mariannen und Samoa. Grund dafür war, dass in diesen Ländern ein besonders hoher Anteil der Bevölkerung unter Übergewicht litt.

Mittlerweile sind noch viele weitere Staaten dazu übergegangen Zuckersteuer zu erheben. Dazu zählen Chile, Indien, Mexiko, Nigeria, Saudi Arabien, die VAE und viele weitere Staaten, insgesamt mehr als 50. Darunter fallen allerdings auch Länder, die nur teilweise eine Zuckersteuer kennen. Etwa in Kanada oder den USA existiert einerseits keine landesweite Zuckersteuer, wohl aber in einzelnen Regionen in Eigenregie eingeführte Abgaben.

In den meisten Fällen handelt es sich um gezielte Besteuerung von zuckerhaltigen oder allgemein von Erfrischungsgetränken. Ausnahmen und Einzelregelungen sind dabei sehr unterschiedlich. Sie haben aber alle einen Zweck, nämlich dem Trend zur ungesunden Ernährung entgegenzuwirken.

5. Ist eine neue Zuckersteuer in Deutschland sinnvoll?

5.1. Zweifel an der Wirksamkeit der Zuckersteuer

Damit kommen wir zur zentralen Frage unserer Betrachtungen. Zunächst müssen wir feststellen, dass die Lage, gelinde gesagt, verworren erscheint. Zwar gibt es manche Indizien und auch Nachweise, die für eine neue Zuckersteuer sprechen. So konnte tatsächlich in verschiedenen Studien ein Zusammenhang zwischen der Einführung einer Zuckersteuer, meist in Form einer Besteuerung von Erfrischungsgetränken, Energy Drinks und Ähnlichem, und einer Abnahme ihres Konsums festgestellt werden. Je höher die Zuckersteuer war, desto größer der Konsumrückgang. Auf der anderen Seite scheint aber oft ein evidenter Zusammenhang zur Verbesserung der allgemeinen Gesundheit der Bevölkerung zu fehlen. Daher ist das Argument, das insbesondere Vertreter der Zuckerindustrie in Deutschland zur Verteidigung ihrer Interessen ins Feld führen, durchaus plausibel, dass nämlich eine Zuckersteuer allein keine ausreichend große Wirkung zu entfalten vermag.

5.2. Konzertierte Maßnahmen besser als Einzelmaßnahme

Aber was hindert uns als Gesellschaft daran, das grundlegende Problem ungesunder Ernährungsweisen in aller Konsequenz zu bekämpfen? Wenn die Zuckersteuer allein zu wenig ist, dann sollte man auch über flankierende Maßnahmen entscheiden, wie etwa eine Salzsteuer, eine Fettsteuer, dem Verbot von Werbung ungesunder Snacks und Getränke, zumindest dort, wo sie sich an Kinder und Jugendliche richtet, der Reduktion von Zucker und anderen Stoffen als Beimischungen zu Lebensmitteln und was sonst noch auf der Bedenklichkeitsliste der Ernährungswissenschaften steht.

5.3. Was das bisherige Festhalten am Status quo gebracht hat

Denn eines steht ebenfalls fest, dass die Verwendung von Zucker in der Nahrungsmittelindustrie sogar soweit fortgeschritten ist, dass Zucker selbst dort in großen Mengen Verwendung findet, wo man ihn allgemein kaum vermuten würde, etwa bei der Herstellung von Brot oder Wurst sowie Fertigmahlzeiten, zum Beispiel Pizza. Und die Mengen steigen immer mehr, weil einerseits ein Wettbewerb um die Gunst der Kunden stattfindet, den derjenige Anbieter gewinnt, der das leckere, weil süßere, Produkt anbietet. Andererseits aber auch, weil Zucker ein industriell herstellbarer und somit billiger Füllstoff ist, der dabei hilft, Produktionskosten zu senken. So bindet Zucker Wasser, was einerseits einen konservierenden Effekt hat, andererseits aber auch zu einer billigen Gewichts- beziehungsweise Volumenzunahme des Produkts führt. Mit ein bisschen mehr Wasser im Produkt lässt sich weniger für mindestens gleichviel Geld verkaufen. Und wenn man geschickt ist, verkauft man es sogar als verbesserte Rezeptur.

5.4. Lenkungswirkung der Zuckersteuer maximal ausschöpfen

Also ja, Zuckersteuer kann sinnvoll sein. Ihre Einführung sollte aber nur eine Maßnahme eines ganzen Maßnahmenkatalogs sein. Außerdem sollte sie auch hoch genug sein, um das ihr zugewiesene Ziel erreichen zu können. Eines steht jedenfalls fest: die freiwillige Verpflichtung der Lebensmittelindustrie zur Abkehr vom Zucker, auf die die Politik bisher gesetzt hat, hat sich als ungenügend erwiesen.

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